Chile necesitaba carreteras. A comienzos de los años noventa, el país enfrentaba un déficit de infraestructura que amenazaba con limitar su crecimiento económico, encarecer el transporte y dificultar la conectividad. El Estado encontró una solución: permitir que empresas privadas financiaran, construyeran y explotaran obras públicas a cambio del derecho a cobrar por su utilización durante períodos establecidos contractualmente.
El sistema de concesiones permitió desarrollar infraestructura que difícilmente habría podido ejecutarse con la misma rapidez utilizando exclusivamente recursos fiscales. Sería injusto desconocerlo. Pero también sería un error convertir aquel resultado en una justificación permanente de todas las condiciones económicas que hoy rigen las autopistas chilenas.
Han transcurrido más de tres décadas desde que comenzó a desarrollarse el modelo. Chile cambió, su economía creció, aumentó considerablemente el parque automotor y numerosas carreteras concesionadas se transformaron en vías fundamentales para la vida cotidiana. Lo que inicialmente pudo presentarse como una solución de financiamiento merece hoy una pregunta distinta: ¿en qué momento el pago por una infraestructura pública comienza a parecerse a una carga permanente sobre el derecho a desplazarse?
Jurídicamente, los peajes no son necesariamente impuestos. Se encuentran asociados a contratos de concesión, obras y servicios determinados. Sin embargo, desde la perspectiva económica y social de un ciudadano que debe utilizar diariamente una carretera para trabajar, estudiar o atender necesidades familiares, esa distinción podría resultar menos evidente. Cuando no existe una alternativa razonable, el pago deja de sentirse como una elección y comienza a comportarse como una obligación.
Allí surge una de las interrogantes centrales de esta investigación: ¿se habrían convertido determinados peajes en una suerte de impuesto encubierto sobre la movilidad de los chilenos?
La expresión no pretende establecer una calificación jurídica ni anticipar una irregularidad. Busca cuestionar las consecuencias de un sistema que permite cobrar por utilizar infraestructura pública incluso cuando, para numerosos ciudadanos, evitar ese cobro podría significar recorridos considerablemente más largos, mayores gastos de combustible o tiempos de desplazamiento incompatibles con sus obligaciones.
Pero existe otra contradicción que merece una explicación especialmente rigurosa. En determinadas autopistas urbanas, las tarifas pueden aumentar durante los períodos de mayor congestión. El propio Ministerio de Obras Públicas ha explicado que algunos contratos contemplan tarifas base, punta y de saturación, estas últimas equivalentes a dos y tres veces la tarifa base, respectivamente.
El fundamento económico sería administrar la demanda y contribuir a una utilización más eficiente de las vías. Sin embargo, cabe preguntarse qué ocurre cuando el automovilista paga más precisamente en aquellos horarios en que la carretera ofrece las peores condiciones de circulación. Si el objetivo es reducir la congestión, correspondería demostrar cuánto mejora efectivamente el tránsito gracias al mayor cobro. Y si esa mejora no se produce, resulta legítimo preguntar si el mecanismo continúa cumpliendo su finalidad o si termina operando principalmente como una fuente adicional de ingresos.
La discusión se vuelve todavía más compleja cuando se examinan las obligaciones de seguridad. Una carretera concesionada no debería entenderse solamente como una superficie pavimentada por la que se autoriza circular previo pago. El servicio comprende obligaciones de conservación, señalización, funcionamiento de accesos y atención de situaciones que puedan afectar a los usuarios, conforme a las condiciones de cada contrato.
Por eso corresponde investigar qué sucede frente a baches, objetos en la calzada, deficiencias de señalización, accidentes o situaciones de riesgo. ¿Cuáles son las responsabilidades efectivas de la concesionaria? ¿Cómo fiscaliza el Estado? ¿Qué compensaciones podría recibir el usuario cuando el servicio no cumple los estándares exigibles? ¿Y cuántas veces las consecuencias económicas de una deficiencia terminan siendo soportadas por quien ya pagó por circular?
A ello se suma la situación de las caleteras y los caminos alternativos. Una carretera concesionada puede resultar conveniente cuando el ciudadano tiene la posibilidad real de elegir entre pagar por una vía de mejores prestaciones o utilizar otra ruta razonable. Pero cuando esa alternativa es inexistente, insuficiente o implica un perjuicio desproporcionado, el cobro adquiere una dimensión distinta. La libertad de elegir podría existir en el contrato sin existir verdaderamente en la vida cotidiana.
También debemos preguntarnos qué ocurre cuando concluye una concesión. La legislación contempla nuevas licitaciones para continuar explotando determinadas obras públicas. Eso significa que el término de un contrato no implica necesariamente el término del cobro. La carretera puede permanecer bajo un nuevo régimen concesionado, con nuevas obligaciones e inversiones, pero también con nuevos períodos de recaudación.
¿Está suficientemente explicado a los ciudadanos por qué una obra construida décadas atrás continúa sujeta a peajes? ¿Qué parte de los nuevos cobros corresponde a conservación, ampliaciones y servicios? ¿Qué rentabilidad se reconoce a los operadores? ¿Qué alternativas de financiamiento y administración ha evaluado el Estado?
No sería responsable sostener que todas las concesionarias obtienen ganancias excesivas, que todas han recuperado su inversión o que todos los contratos perjudican a los usuarios. Esas conclusiones exigirían examinar los antecedentes económicos de cada concesión. Pero tampoco sería razonable asumir que la legalidad de un contrato demuestra, por sí misma, que sus condiciones siguen siendo las más convenientes para el país.
Porque el problema no se limita a las empresas que cobran. La estructura fue diseñada por el Estado, autorizada mediante leyes, desarrollada a través de licitaciones y mantenida por sucesivos gobiernos. Por consiguiente, la responsabilidad de explicar sus resultados no puede recaer exclusivamente en las concesionarias. También corresponde a quienes establecen las condiciones bajo las cuales se explota económicamente una infraestructura que continúa siendo pública.
La pregunta de fondo no es si Chile debió construir carreteras. Las necesitaba. Tampoco consiste en desconocer el derecho de una empresa a recibir una remuneración razonable por inversiones y servicios comprometidos. La cuestión es determinar si el equilibrio entre inversión privada, interés público y protección de los usuarios sigue siendo adecuado después de décadas de funcionamiento.
Un país puede necesitar inversión privada sin convertir cada necesidad colectiva en una obligación económica indefinida para sus ciudadanos. Puede reconocer la importancia de las concesiones sin renunciar a revisar sus contratos. Y puede respetar la legalidad vigente mientras se pregunta si esa legalidad distribuye justamente los beneficios, los riesgos y los costos.
Quizás haya llegado el momento de invertir la pregunta con que nació el sistema.
Hace treinta años, Chile se preguntaba cómo conseguir recursos para construir las carreteras que necesitaba. Hoy debería preguntarse cuánto deben seguir pagando los ciudadanos por utilizarlas, qué reciben realmente a cambio y quién tiene la obligación de demostrar que esos cobros continúan siendo razonables.
Porque cuando una carretera pública se transforma en una obligación de pago difícil de evitar, la discusión deja de ser exclusivamente contractual.
Se convierte en una discusión sobre el país que estamos construyendo y sobre quién termina financiándolo.
