¿Peajes o impuestos encubiertos? El precio de circular por las carreteras que los chilenos ya financiaron durante décadas
Reportaje especial | BIORED Noticias | Octubre de 2026
Chile entregó a operadores privados la explotación de infraestructura pública para superar un déficit que amenazaba su desarrollo. Tres décadas después, el sistema enfrenta preguntas que van mucho más allá de la construcción de carreteras: cobros diferenciados por congestión, concesiones sucesivas, obligaciones de seguridad, caminos alternativos insuficientes y una estructura contractual que podría haber convertido la movilidad cotidiana en una fuente permanente de recaudación. La legislación permite el cobro. La pregunta es si sus resultados siguen siendo razonables para quienes pagan.
En Chile, un automovilista puede pagar más por circular precisamente cuando la carretera se encuentra más congestionada. Puede encontrarse con que una autopista construida décadas atrás continúa cobrando peajes bajo una nueva concesión. También puede verse obligado a utilizar una vía tarifada porque la alternativa disponible implica recorridos más largos, mayores gastos o tiempos de desplazamiento incompatibles con su vida cotidiana. Ninguna de estas situaciones demostraría, por sí sola, una ilegalidad. Pero juntas permiten formular una pregunta que el país debería enfrentar: ¿hasta qué punto el sistema de concesiones viales continúa siendo un mecanismo para financiar infraestructura y en qué medida podría haberse convertido en una carga económica permanente sobre la necesidad de desplazarse?
La pregunta es especialmente incómoda porque el modelo nació para resolver un problema real. A comienzos de los años noventa, Chile enfrentaba importantes necesidades de inversión en caminos, puentes y autopistas. La infraestructura existente resultaba insuficiente para acompañar el crecimiento económico, mientras el Estado debía distribuir sus recursos entre numerosas demandas sociales. El sistema de concesiones permitió incorporar financiamiento privado a la construcción y explotación de obras públicas, comprometiendo a los operadores a ejecutar inversiones y prestar determinados servicios a cambio de derechos económicos establecidos contractualmente.
El resultado material fue significativo. El país desarrolló nuevas autopistas, modernizó rutas estratégicas y mejoró conexiones que habrían requerido cuantiosos recursos fiscales. Pero reconocer esos avances no obliga a aceptar que todas las reglas originales continúen siendo adecuadas treinta años después. Una política pública puede haber sido útil en su origen y necesitar una revisión profunda cuando cambian las condiciones que justificaron su creación.
En el caso chileno, la cuestión adquiere una dimensión adicional: no solamente se concesionó la construcción de infraestructura. También se estableció un sistema de explotación económica que puede continuar mediante nuevas licitaciones, incluso después de concluido el contrato inicial.
Cuando el derecho a circular se convierte en una obligación de pago
La Ley de Concesiones de Obras Públicas, contenida en el Decreto Supremo N.º 900 de 1996, establece que los concesionarios percibirán las tarifas, subsidios y otros beneficios expresamente pactados como compensación por sus servicios. Su artículo 11 contempla además que no estarán obligados a establecer exenciones para usuarios particulares, salvo las excepciones previstas por la legislación.
Se trata de una disposición que permite comprender la naturaleza económica del sistema: el derecho a cobrar forma parte del equilibrio contractual mediante el cual el Estado busca atraer inversión privada.
Pero existe una diferencia fundamental entre reconocer ese derecho y considerar incuestionables sus consecuencias.
En una actividad comercial ordinaria, el consumidor puede decidir no comprar un producto o elegir otro proveedor. En una carretera, esa libertad podría ser considerablemente menor. Quien necesita trasladarse diariamente entre su hogar y su trabajo, llevar a un familiar a un centro asistencial o transportar mercaderías no siempre dispone de una ruta alternativa que resulte verdaderamente razonable.
Si el pago es difícil de evitar, el peaje puede comenzar a comportarse económicamente como una carga obligatoria, aunque jurídicamente no tenga la naturaleza de un impuesto.
Aquí aparece la hipótesis central de esta investigación: determinadas concesiones podrían producir efectos semejantes a los de una tributación indirecta sobre la movilidad, particularmente cuando el usuario carece de alternativas reales y el cobro se mantiene durante períodos prolongados.
Llamarlo impuesto encubierto no constituye una conclusión jurídica. Es una forma de interrogar las consecuencias distributivas de un sistema en el cual el ciudadano paga por utilizar infraestructura pública, mientras las condiciones de recaudación se encuentran protegidas por contratos de larga duración.
La pregunta que debería responder el Estado es sencilla: ¿qué grado de libertad efectiva tiene el usuario para evitar ese pago?
La paradoja del horario punta: pagar más para avanzar menos
Uno de los aspectos más difíciles de explicar al ciudadano es la existencia de tarifas diferenciadas por congestión.
El Ministerio de Obras Públicas reconoció oficialmente en 2020 que determinados contratos de autopistas urbanas contemplaban tres categorías de cobro: tarifa base, tarifa punta y tarifa de saturación. En esa estructura, las dos últimas podían representar, respectivamente, el doble y el triple de la tarifa base.
La explicación técnica relacionaba esos cobros con la demanda vehicular, los horarios y las velocidades registradas en determinados tramos.
Desde la economía del transporte, el mecanismo podría justificarse como una herramienta para desincentivar viajes durante los períodos de mayor demanda y distribuir de manera más eficiente el uso de la infraestructura. Sin embargo, esa justificación exige comprobar sus resultados.
Porque existe una contradicción evidente desde la experiencia del automovilista: mientras peor puede resultar su desplazamiento, mayor podría ser la tarifa que debe pagar.
Si la congestión no disminuye, ¿qué está comprando realmente el usuario cuando paga dos o tres veces la tarifa base? ¿Una mejor condición de circulación o simplemente el derecho a permanecer en una vía saturada?
El problema no se resuelve señalando que el contrato permite cobrar más. Lo que debería examinarse es si ese mayor precio cumple efectivamente el objetivo declarado, qué indicadores permiten demostrarlo y qué ocurre cuando la congestión persiste.
La diferencia es decisiva. Si la tarificación elevada consigue reducir la saturación, podría existir una justificación técnica comprobable. Pero si el tránsito continúa deteriorándose mientras la recaudación aumenta, correspondería investigar si el mecanismo termina favoreciendo económicamente al operador sin producir una mejora proporcional para los usuarios.
No sería riguroso afirmar que esto ocurre en todas las autopistas. Para determinarlo habría que comparar, en cada concesión, los horarios tarifarios, los registros de velocidad, la evolución del flujo vehicular y los ingresos asociados a cada categoría de cobro.
Lo que sí puede establecerse es que la regulación admite cobrar más en determinados períodos de congestión. Y eso basta para exigir una explicación pública de sus resultados.
La carretera puede cambiar de operador, pero el peaje permanece
Una segunda cuestión aparece cuando se examina la duración del sistema.
El artículo 25 de la Ley de Concesiones contempla la entrega de las obras nuevamente en concesión una vez concluido el plazo contractual, de acuerdo con las condiciones legales aplicables.
Esto significa que el término de una concesión no supone necesariamente la desaparición del peaje. La infraestructura puede volver a licitarse, establecer nuevas inversiones y quedar sujeta a otro período de explotación económica.
La continuidad podría justificarse cuando se requieren ampliaciones, modernizaciones, conservación de largo plazo u otras inversiones que el Estado decide financiar mediante un nuevo contrato. Pero precisamente por eso resulta indispensable conocer qué compromisos nuevos asume el operador y cuál es la relación entre esas obligaciones y los ingresos que se le permite obtener.
No bastaría con sostener que una carretera ya fue pagada para concluir que todos los peajes posteriores son injustificados. Una infraestructura requiere conservación, operación, renovación y, en ocasiones, ampliaciones costosas. Además, los contratos pueden incorporar pagos al Estado y obligaciones que exceden la inversión inicial.
Sin embargo, tampoco debería aceptarse que la sola existencia de nuevas obligaciones explique automáticamente cualquier período adicional de cobro.
La cuestión económica fundamental es determinar cuánto cuesta realmente mantener y mejorar una carretera, cuánto se recauda por su utilización, qué riesgos soporta el concesionario y qué rentabilidad obtiene por administrar el servicio.
Cuando esos antecedentes no son fácilmente comprensibles para la ciudadanía, la concesión corre el riesgo de transformarse en un mecanismo cuya continuidad se da por descontada, mientras la obligación de pagar permanece sin una evaluación pública suficientemente visible.
El Estado no es un espectador: diseñó las reglas del negocio
Sería incompleto dirigir todas las preguntas a las empresas concesionarias. Ellas participan en licitaciones y ejecutan contratos definidos por el Estado, conforme a la legislación y las condiciones establecidas en cada proceso.
La responsabilidad principal de determinar si esas reglas protegen adecuadamente el interés público corresponde, por tanto, también a las autoridades que las diseñan, modifican y fiscalizan.
El Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección General de Concesiones, dispone de facultades para estructurar licitaciones, administrar contratos y supervisar obligaciones. Sus informes públicos contienen antecedentes de inversiones, ejecución de proyectos y fiscalización, lo que permite estudiar el funcionamiento del modelo desde una perspectiva institucional.
Esta estructura plantea una interrogante de fondo: ¿se han distribuido de manera equilibrada los riesgos y beneficios entre el Estado, las empresas y los usuarios?
Una concesionaria puede tener derecho a recibir una remuneración razonable por las inversiones y servicios comprometidos. Pero corresponde examinar si el Estado asumió obligaciones adicionales, si se establecieron mecanismos de compensación, si se modificaron contratos y qué consecuencias tuvieron esas decisiones para los cobros futuros.
También es necesario investigar si los costos económicos que el sistema genera fuera de los contratos —congestión, problemas de conectividad local, gastos administrativos o impactos sobre determinadas comunidades— son considerados suficientemente al evaluar sus resultados.
No todo lo que cuesta una concesión aparece necesariamente en el valor del peaje.
Seguridad: pagar no debería significar asumir todos los riesgos
La discusión sobre las autopistas suele concentrarse en sus tarifas, pero una carretera concesionada también constituye un servicio sometido a obligaciones de operación y seguridad.
La Ley de Concesiones exige mantener la continuidad del servicio y adoptar medidas frente a condiciones que puedan provocar molestias, inconvenientes o peligros para los usuarios, conforme a las reglas aplicables.
En julio de 2025, la Ley N.º 21.750 reforzó expresamente las obligaciones de protección y seguridad en las obras viales concesionadas. La reforma incorporó exigencias relacionadas con vigilancia, asistencia y medidas tecnológicas, cuya aplicación debe definirse en las bases de licitación. También estableció un procedimiento para abordar los contratos vigentes que no contemplaban determinadas medidas de seguridad.
La modificación legislativa resulta relevante porque demuestra que las obligaciones de protección de los usuarios han requerido un fortalecimiento normativo.
No prueba que todas las concesionarias incumplan sus deberes, pero sí confirma que la seguridad constituye una materia de responsabilidad contractual y fiscalización pública, no una prestación voluntaria que las empresas puedan ofrecer según su conveniencia.
Esto obliga a formular preguntas concretas: ¿qué tiempos de respuesta se exigen frente a emergencias?, ¿qué obligaciones existen respecto de objetos peligrosos, desperfectos de la calzada o señalización insuficiente?, ¿cuántas sanciones se han aplicado por incumplimientos y qué mecanismos de reparación tienen disponibles los usuarios afectados?
La existencia de sanciones contractuales no demuestra por sí sola que la fiscalización sea suficiente. Para evaluarla habría que conocer la gravedad de los incumplimientos, la oportunidad de las correcciones y la relación entre las multas y las obligaciones económicas de cada concesión.
El ciudadano no paga solamente por la existencia física de una carretera. Paga por utilizar una infraestructura que debe funcionar conforme a determinadas condiciones de servicio.
Las caleteras: la diferencia entre poder elegir y estar obligado a pagar
La disponibilidad de caminos alternativos constituye uno de los aspectos más sensibles del modelo.
Una autopista tarifada puede ofrecer ventajas legítimas cuando permite ahorrar tiempo, mejorar la seguridad o acceder a una infraestructura de mayores prestaciones. En esas circunstancias, el pago puede representar una elección razonable.
Pero la situación cambia cuando las vías alternativas son insuficientes, están deterioradas, carecen de continuidad o no permiten satisfacer las necesidades de desplazamiento de las comunidades cercanas.
El problema adquiere especial importancia para quienes viven junto a las carreteras y necesitan realizar trayectos locales. No siempre se trata de viajes interurbanos extensos; pueden ser desplazamientos breves hacia establecimientos educacionales, centros de salud, lugares de trabajo o servicios básicos.
La existencia de una ruta alternativa en un plano no demostraría necesariamente que esa ruta sea adecuada en la práctica.
Para determinar si el sistema ofrece una elección efectiva habría que revisar las obligaciones de construir caleteras y accesos contenidas en cada contrato, comprobar su estado de ejecución y examinar los tiempos y costos reales de los recorridos disponibles.
No existe fundamento para afirmar que todas las concesiones deben disponer de una vía gratuita paralela con idénticas características. Pero sí corresponde investigar si el diseño de determinados proyectos terminó condicionando excesivamente la movilidad de comunidades que dependen de ellos.
Cuando la infraestructura pública reorganiza la circulación de un territorio, sus consecuencias sociales deberían formar parte de la evaluación económica del proyecto.
Los cobros que también pueden alcanzar a los municipios
El costo del sistema podría extenderse más allá de las tarifas pagadas directamente por los automovilistas.
En octubre de 2026, el alcalde de Renca, Claudio Castro, expuso públicamente una preocupación sobre los gastos municipales asociados a la notificación de multas por circular sin TAG. En una columna publicada en El País, señaló que los municipios de la Región Metropolitana habrían destinado más de $11.300 millones a correo en 2022 y más de $20.400 millones en 2025, citando antecedentes atribuidos a la Contraloría.
Estas cifras constituyen declaraciones públicas del alcalde y no una auditoría independiente realizada por Biored Noticias. Su comprobación definitiva exigiría examinar los registros presupuestarios y contables correspondientes.
Sin embargo, el planteamiento abre una dimensión poco discutida del sistema: determinadas obligaciones administrativas derivadas de su funcionamiento podrían representar gastos importantes para instituciones públicas, incluso cuando los ingresos de los peajes corresponden a la explotación de concesiones.
Si se acreditara que una parte significativa de esos gastos se relaciona directamente con los mecanismos de cobro, correspondería examinar por qué su financiamiento recae sobre los municipios y qué alternativas permitirían reducirlo.
La pregunta vuelve a ser la misma: ¿quién recibe los ingresos, quién asume los costos y cómo se distribuyen las responsabilidades?
La fiscalización existe. La pregunta es cuánto protege
Los informes de la Dirección General de Concesiones registran actuaciones de fiscalización y sanciones por incumplimientos contractuales.
En su informe correspondiente al período enero-septiembre de 2025, el organismo consignó 614 resoluciones sancionatorias que comprendían 4.233 multas, considerando distintos tipos de infraestructura concesionada, no exclusivamente carreteras. El documento también identificó incumplimientos relacionados con plazos, instrucciones de inspección fiscal, niveles de servicio y entrega de información.
Estas cifras no permiten concluir que exista un incumplimiento generalizado de las concesionarias viales, porque incluyen hospitales, aeropuertos y otras obras públicas. Pero muestran que la fiscalización detecta situaciones que requieren corrección y sanción.
Para establecer si el sistema protege efectivamente a los automovilistas, habría que aislar las multas correspondientes a autopistas, identificar las infracciones más frecuentes, verificar cuáles fueron pagadas o impugnadas y determinar si los problemas fueron efectivamente subsanados.
La existencia de una multa no repara automáticamente el perjuicio que pudo experimentar un usuario. Tampoco permite conocer, por sí sola, si la sanción resultó suficientemente disuasiva.
En enero de 2026, un oficio de fiscalización de la Cámara de Diputadas y Diputados solicitó a la Dirección General de Concesiones antecedentes sobre los fundamentos técnicos de las alzas de peajes y la posibilidad de revisar los mecanismos de fiscalización y alivio para los usuarios. El registro público consultado no mostraba una respuesta incorporada a ese oficio.
Esto no demuestra que la autoridad no haya respondido por otra vía. Sí revela que el cuestionamiento sobre las tarifas también ha alcanzado el ámbito parlamentario.
El verdadero balance pendiente
Chile puede exhibir carreteras que no habría construido de la misma manera sin el sistema de concesiones. Esa realidad forma parte del balance histórico y no debería ser omitida.
Pero el análisis no puede detenerse en los kilómetros construidos. Una evaluación completa tendría que considerar las inversiones efectivas, los ingresos por peajes, los pagos al Estado, las modificaciones contractuales, los costos de conservación, los estándares de servicio, la seguridad y las consecuencias económicas para los usuarios.
También tendría que examinar la evolución de la rentabilidad de los operadores y determinar si las condiciones de los nuevos contratos reflejan adecuadamente los riesgos que asumen.
Solo con esos antecedentes sería posible concluir si determinadas concesiones representan un equilibrio razonable entre inversión privada e interés público o si existen condiciones que podrían justificar una revisión legislativa y contractual.
La hipótesis del peaje como impuesto encubierto debe entenderse en ese contexto. No se trata de afirmar que las tarifas constituyen tributos ilegales, sino de investigar si algunos cobros han adquirido características de obligatoriedad económica sin que exista una posibilidad real de elección para quienes deben desplazarse.
La diferencia no es menor. Una tarifa puede ser perfectamente legal y, al mismo tiempo, suscitar un debate legítimo sobre su proporcionalidad, sus consecuencias sociales y la conveniencia de mantenerla.
La pregunta que Chile todavía debe responder
Hace tres décadas, el desafío consistía en encontrar financiamiento para construir infraestructura que el país necesitaba con urgencia. Hoy la discusión debería incorporar otra dimensión: determinar cuánto corresponde pagar por utilizarla, durante cuánto tiempo y bajo qué condiciones de servicio.
El Estado tiene derecho a escoger mecanismos de inversión y administración que permitan desarrollar y conservar las carreteras. Las empresas tienen derecho a recibir las compensaciones comprometidas en contratos válidamente celebrados. Pero los ciudadanos también tienen derecho a conocer las razones económicas que justifican esos compromisos y sus efectos sobre la vida cotidiana.
No debería ser suficiente responder que un peaje se cobra porque así lo establece un contrato. También corresponde explicar por qué ese contrato sigue siendo conveniente para el interés público.
No debería bastar con señalar que la congestión justifica una tarifa más alta. Habría que demostrar que el mecanismo cumple efectivamente su finalidad.
Y no debería considerarse satisfactoria una carretera únicamente porque permite circular. Su seguridad, conservación, conectividad y condiciones de funcionamiento forman parte del servicio que debe evaluarse.
El sistema de concesiones fue concebido para solucionar una necesidad nacional. La pregunta que permanece abierta es si todas sus reglas continúan sirviendo a ese propósito o si algunas podrían haberse convertido en cargas que los ciudadanos soportan porque no tienen una alternativa razonable.
Chile necesitaba carreteras y las construyó. Lo que todavía debe explicar es por qué, después de décadas, el derecho a utilizarlas puede seguir teniendo un precio que aumenta precisamente cuando el servicio empeora.
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